截至2024年底，佛山市户籍人口527.74万人，其中60岁以上户籍老年人94.65万人，占户籍人口的17.76%，老龄化程度高于全省平均水平。由此看来，佛山势必以经济大市挑大梁的责任担当，依法有序推动“银发经济”高质量发展。对此，作者以佛山养老服务业为例，从3月至10月份，通过线上和线下的方式，登陆重庆、天津、广西、成都、长沙、郑州等官方网站，并深入到佛山五区民政部门和部分养老机构与老年人等面谈，了解当前我国部分省、市以及我市养老服务业发展情况，摸清佛山养老服务业发展面临的问题分析原因，提出对策建议，为广东乃至全国在推动“银发经济”高质量发展中提供“佛山方案”贡献力量。
一、发展现状与存在问题
近年来，佛山市委、市政府高度重视养老服务业发展，紧紧围绕国家、省关于推进基本养老服务体系建设的实施意见，制定出台了《佛山市发展银发经济增进老年人福祉行动方案》（以下简称“《方案》”）。当前，佛山养老服务业发展势头呈稳中向好趋势，但与国家、省以及重庆、天津、广西、长沙、成都、郑州等城市相比尚有差距：
（一）从有到优的政策支撑有待加强。比如，支持养老服务的年度财政预算与GDP的比例有待优化，争取中央预算内资金、超长期特别国债、地方政府专项债券等政策性资金支持养老服务业发展力度还有待加强；再如，纳入社会发展、城乡建设和土地利用总体规划需加强前瞻性，与郑州、长沙、成都等GDP相近的城市差距较大等等。
（二）优先发展养老服务业力度不大。截至2024年底，我市60岁以上户籍老年人94.65万人，占户籍人口的17.94%，即将进入中度老龄化阶段。目前在民政部门备案的养老机构共94家，养老床位20667张，护理型床位占比76.2%。由此看来，我市养老服务基本达到自给条件，但随着我市老龄化的加速推进，从《方案》的内容上看优先发展养老服务仍不够不明显，推动的强度低于GDP同等城市。例如，当前老龄化逐年增长速度比较快，年度财政预算逐年递增的比例还有待提高；养老服务管理队伍人员缺口比较大，过度依赖市场化服务保障等等。
（三）五区养老产业园发展不够平衡。《方案》内容显示，我市到2027年，粤港澳（广东）银发经济产业园、顺康达产业园、云东海医药健康产业园争创省级乃至国家级高水平银发经济产业园区。就佛山而言，五区养老产业园规划建设和发展仍存在不平衡、不协调的问题，全市短期内难以培育形成一批分布合理、区域协调、供给充足、全面发展的高质量养老产业集群。
（四）养老机构的进退机制有待加强。近年来，国家取消养老机构设立行政许可改为登记备案管理后，佛山在对养老机构的界定、分级分类管理等方面仍有待明确。例如，养老机构在消防、卫生防疫等要求上，对自身是否符合标准存在困惑，也给监管部门带来一定的难度。
（五）依法监督指导仍有待进一步加强。养老服务机构的监督管理涉及民政、卫健、市场监管、消防等部门，部门之间职责划分仍不够清晰，养老服务质量评估体系仍不够完善，目前优质服务机构的优势难以通过科学评估得到充分体现。
二、对策建议
（一）要提高政治站位，深刻认识积极应对人口老龄化工作的重要性。
一是把加强组织领导转化为实际行动。要建立健全党委领导、政府主导、部门负责、社会参与的基本养老服务体系建设工作机制，把基本养老服务体系建设纳入佛山经济社会发展规划和重要议事日程。市直各有关部门要按照职责分工，明确落实措施和进度安排。市发展养老服务业领导小组要发挥牵头协调作用，定期研究推动解决基本养老服务体系建设工作中遇到的重大问题。各区、镇（街道）人民政府负责统筹推进辖区养老服务业发展相关工作，切实把加强组织领导转化为实际行动，依法有序推动养老服务业健康快速发展。
二是把形成齐抓共管转化为实际效果。要健全各部门协同配合机制，以经济大市挑大梁的责任担当，持续完善养老服务机构事前、事中、事后监管，强化风险排查和监测预警，依法依规严厉查处违法犯罪行为，妥善处置涉众型金融风险。依法依规强化养老服务机构登记备案管理、风险预警排查，加大违法违规行为打击处置力度。
（二）要科学精准施策，准确把握佛山老龄化快速增长的保障措施。
一是调查摸清基本养老服务机构底细。要定期通过官方数据库访问佛山市或广东省民政厅官网，在“养老服务”专栏中查找《养老机构名录》，及时把机构名称、地址、床位数量、联系方式等核心信息收集起来，为积极应对老龄化快速增长做好充分准备。采取实地走访、座谈交流、个别谈话、电话抽查的调研方式，与工作人员、入住老人交谈了解，核对官方信息与实际情况是否一致，避免“纸上数据”偏差。同时，利用第三方平台，突出对“国家养老服务信息系统”官网、“粤省事”APP的养老服务板块，或佛山市本地政务服务平台，查询机构的备案信息、服务评价等，调查摸清我市基本养老服务机构底细，为扎实做好养老服务保障提供决策参考。
二是准确把握佛山老年人的增长规律。据预测，2023～2030年，佛山60岁及以上户籍人口占比将从17.76%提升至21.47%。2023年，广东省60岁及以上的户籍老年人占户籍人口的16.1%，而佛山该比例为17.76%，高于全省平均水平。
三是制定不同阶段基本养老保障措施。要综合考虑老年人口增长规律、养老服务需求变化等因素，分短期、中期、长期三个阶段来规划。1.短期（2025～2027年）。要推动布局2～3个高水平银发经济产业园区，培育养老服务综合体，在村（社区）建设养老服务站，全市各镇（街道）至少培育1～2个老年人康复辅具租借服务点。2.中期（2028～2030年）。要建立养老金待遇合理调整机制，确保养老金能够跟上生活成本的增长。逐步缩小城乡、区域之间的养老保障差距，提高养老保险的公平性和可持续性。3.长期（2031年及以后）。构建以企业年金、职业年金、个人商业养老保险等为补充的多层次养老保障体系，满足不同层次老年人的养老需求。
（三）要履行监管职能，加快推进佛山养老服务产业稳定有序发展。
一是定期开展基本养老服务巡察。要定期对全市各级民政部门、公办、民办养老机构、社区居家养老服务中心（站）、康复辅具服务点等，围绕政策落地、服务质量、资金使用、群众诉求四大维度，查阅政策文件、资金台账、机构运营记录，核实是否存在政策执行“打折扣”、资金挪用等问题。聚焦养老服务设施建设是否达标、养老资金使用是否规范、服务质量是否符合标准、特殊群体保障是否到位。通过“查、看、访、评”检查和巡察相结合，精准发现并推动解决养老服务领域的痛点问题。
二是制定基本养老服务考评体系。对养老机构、社区养老服务站等设施的布局合理性，如镇街综合养老服务中心覆盖率、社区养老服务站覆盖率等，如每千名老人养老床位数、机构护理型床位数占比、社区养老服务用房面积达标比例等。建立涵盖社区支持养老服务评价体系，如社区助餐服务的补贴金额、服务人次，社区健康管理的免费体检、家庭医生签约情况等情况。完善资金管理评价体系，包括财政补贴的发放是否及时、足额，资金是否专款专用，有无挪用、截留等违规现象，以及养老机构收费项目与标准的公开性、合理性等方面，收集老年人及其家属对养老服务的满意度，了解他们对服务质量、服务态度、设施设备等方面的评价。
三是加大基本养老服务奖惩力度。对考评优秀的养老机构，提高运营补贴标准，优先发放护理型床位补贴。对连续3年考评优秀的机构，给予一次性奖励资金；对优秀机构在承接政府购买服务、申请养老产业扶持资金时，享受“绿色通道”；对考评优秀的养老护理员，给予技能等级晋升补贴，优先推荐参评“佛山最美养老护理员”等活动；对表现突出者可纳入地方人才库，享受住房、子女教育等配套优惠；对养老服务考评排名前3的区（镇街），额外拨付专项养老补助资金，用于补充区域养老资金；对考评不达标但无严重违规的机构，下达整改通知书，整改期间暂停新增补贴申请；对严重违规、存在资金挪用、食品安全事故、虐待老人等行为的机构，立即终止财政补贴，吊销养老机构备案证；对服务态度恶劣、未按标准提供护理的人员，责令机构对其停岗培训，累计2次考评不合格的，取消其在佛山养老行业的从业资格；对受奖励的机构或个人开展1～2年的跟踪评估，若出现服务质量下滑，追回已发放的奖励资金；对整改机构建立“回头看”机制，确保问题彻底解决。
（四）要压实主体责任，构建具有佛山个性化的养老服务特色产业。
一是巩固深化养老服务工作机制。探索建立长期护理保险制度，保障失能人员的基本护理需求，重点解决重度失能人员长期护理保障问题，提高失能人员的生活质量。支持普惠型商业健康保险发展，引导商业保险机构针对老年人风险保障需求，增加适合老年人的保险产品供给，鼓励各级政府为老年人购买健康、意外保险提供支持。充分发挥社会救助、社会福利、慈善事业、商业保险的补充作用，解决不同层次照护服务需求。
二是压实基本养老服务主体责任。鼓励和引导企业单位、社会组织等力量积极投身老龄事业发展，更好凝聚共识与合力。要加强对养老服务工作的领导，完善绩效考核指标体系，将养老服务工作纳入国民经济和社会发展规划，建立经费保障机制。建立基本养老服务体系，制定基本养老服务清单，明确服务对象、内容、标准、责任主体等。加强设施规划建设，按照人均用地不少于0.25平方米的标准，分区分级规划养老服务设施，优先保障养老服务设施建设用地，通过多种方式供应土地，降低用地成本。开展居家社区养老提质增效行动，培育社区养老服务机构，拓展服务内容和形式，发挥养老机构专业作用，推动服务向居家和社区延伸。
三是总结推广基层养老服务经验。探索举办总结推广基层养老服务经验交流会，吸引养老服务产业链企业集聚。如禅城区重点发展医养结合、智慧康养等；南海区开展的“乐龄公益时间项目”试点工作，鼓励志愿者参与养老服务；顺德区的“均安模式”，将社区卫生服务站改造为“医、护、药、康、养”五位一体的服务中心，为老年人提供一体化服务；三水区的“资源整合+长效合作”的结对共建模式值得借鉴，其构建起十大服务体系，引入社会力量为老年人提供全方位服务。同时，创新举办养老服务职业技能竞赛，对优秀选手授予“佛山市技术能手”等称号，激励从业人员提升专业技能，吸引和留住专业人才，为基层养老服务提供人力保障。
（五）要优化布局调整，高水平依法推动佛山银发经济高质量发展。
一是优化经费保障工作机制。要充分发挥“七大产业”（养老地产业、老年服务产业、老年用品和辅具产业、老年医养保健产业、老年金融保险产业、老年旅游产业、老年文化产业）体系作用，优化调整产业结构，扩大养老产品供给。要建立与经济社会发展水平、人口老龄化程度和养老服务需求相适应的经费保障机制，把所需经费列入同级财政预算，为养老服务发展提供稳定的资金支持。明确福彩公益金使用比例，将本级福利彩票公益基金按照不低于60%的比例用于养老服务，确保有足够的资金投入到养老服务领域。区级财政按照不低于市确定的资助标准扶持养老服务组织，支持养老服务组织的运营和发展，提高养老服务的供给能力和质量。对有条件的农村将经营收入、土地流转、集体经营性建设用地出租出让等集体经济收益，经法定程序按比例用于解决本村老年人的养老服务需求。
二是加快完善养老基础设施。国办2024年1号文件《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》明确规定：聚焦一刻钟社区生活圈，建设改造一批社区便民消费服务中心等设施，鼓励商场、超市等开设老年专区或便捷窗口。如北京长安商场完成“银发经济”项目建设；天津劝业场银发经济城市综合体签约启动；南宁老牌商圈金湖广场打造大健康与银发经济主题商业综合体等等。要提高新建城区和新建住宅区养老服务设施配建标准，明确每百户不低于25平方米且单处不低于200平方米的标准，并要求与住宅同步规划、建设、验收和无偿交付。对于旧城区和已建住宅区，通过多种方式按每百户不低于15平方米且单处不低于100平方米的标准配套落实养老服务设施。优化养老产业空间布局，禅城区重点发展医养结合等产业，南海、顺德区侧重智能化设备等产业，三水、高明区发展乡村康养等产业。规划高水平银发经济产业园，支持企业集聚发展，培育产业集群。打造智慧健康养老新业态，整合资源打造综合平台，培育创新企业和产业园区。利用佛山中医资源优势，推动中医在药膳、康复等养老服务领域发展。
三是着力提升服务保障水平。要完善养老服务事业体系，扩大老年助餐服务覆盖范围，优化长者饭堂模式，引导多元主体参与助餐配餐。拓展居家社区养老服务，落实并更新服务清单，推进政府购买服务与适老化改造，探索规划布局10个左右高水平银发经济产业园。推进“15分钟社区生活圈”建设，培育养老服务综合体和服务站。优化老年健康照护服务，建立护理服务体系，鼓励医养结合，提升失能老年人照护能力。强化老年产品用品创新，加强适老化研发设计，推广适老化智能家居等产品。发展康复辅助器具产业，推动传统产品升级，加快智能养老设备创新研发。打造智慧健康养老新业态，整合资源打造综合平台，培育创新企业和产业园区。培育银发经济经营主体，发挥行业组织品牌化效应，拓宽消费供给渠道，打造沉浸式消费场景体验平台，推进适老化改造，丰富发展养老金融产品，为老年人提供更多优质的产品和服务。强化财政金融支持，建立多元化资金筹集机制，鼓励金融机构创新养老金融产品和服务。聚焦老年人急难愁盼和养老服务短板弱项，抓住重点领域和关键环节深化改革，构建普惠可及、覆盖城乡、可持续发展的养老服务体系，确保到2035年实现中央确定的“中国特色养老服务体系成熟定型、全体老年人享有基本养老服务”的战略目标任务。
作者：覃剑
(编辑：欧肖钰)