《佛山市扬尘污染防治条例》解读新闻发布会

来源:佛山新闻发布网 时间:2017-12-13

  主持人(赵颖):各位记者朋友:大家上午好!欢迎参加《佛山市扬尘污染防治条例》解读新闻发布会。

  首先,我向大家介绍一下今天参加发布会的相关部门的代表,他们是:城管办专职副主任程斌、市交通运输局总工程师单云、市法制局法规科科长陈泳槟。我是市环保局的总工程师赵颖。发布会主要有两个议程,由我通报一下《条例》主要内容,然后请记者朋友提问,预计时间是一个小时。

  接下来,我向大家简要发布《佛山市扬尘污染防治条例》的立法背景及重点亮点内容解读。

  主持人:《佛山市扬尘污染防治条例》2017年11月6日经佛山市第十五届人民代表大会常务委员会第六次会议通过,2017年11月30日经广东省第十二届人民代表大会常务委员会第三十七次会议批准,自2018年1月1日实施。

  一、立法的背景和必要性

  近年来,佛山市以环境空气质量提升为核心,多措并举推进大气污染防治工作,空气质量明显改善。根据科研单位的分析,扬尘源是我市PM10的首要污染来源,是PM2.5主要排放源之一。2012年我市PM2.5源解析表明,PM2.5来源中扬尘源占比超过20%,比其他城市高出接近一倍。近几年来,通过各级建设、城管、交通、环保、公安等政府部门长期投入大量的人力物力日夜加强监管,强化工地降尘、道路洒水保洁和渣土车管理等措施,扬尘对PM2.5的贡献率已经降到10%左右。但各级执法人员在实际工作中经常面临施工单位不履行扬尘防治责任或扬尘防治措施不到位等情况,扬尘污染容易反弹,需要长期投入大量的执法力量、耗费大量的行政成本来开展扬尘污染防治的监管。为有效防治扬尘污染,依法管控扬尘源,结合《中华人民共和国大气污染防治法》修订后,明确规定对不落实扬尘防治措施的单位可以实施处罚,但法律法规在监管部门职责分工、具体防治措施和处罚界定等方面有待地方进一步明确,为适应我市空气质量改善和扬尘污染防治工作新形势的迫切需要,有必要制定《条例》。

  二、《条例》的主要内容

  《条例》共五章三十九条,包括第一章总则、第二章防治措施、第三章监督管理、第四章法律责任、第五章附则。(一)第一章总则主要包括:立法目的和依据、管辖范围和定义、立法原则,市、区、镇(街道)三级政府以及村(居)的相关职责和义务,环保部门以及其他负有扬尘污染防治监管职责部门的责任分工,以及建立投诉举报和宣传教育制度等;(二)第二章防治措施主要包括:建设、施工、监理单位的责任义务,对建设工程施工、建(构)筑物拆除、物料堆场(仓库)、预拌混凝土生产、物料运输、道路保洁、道路绿化以及裸露土地等领域的扬尘防治提出具体要求;(三)第三章监督管理主要包括:有关部门制定扬尘污染防治操作细则,为各方做好扬尘污染防治做出指引。利用信息化手段建立扬尘污染监控网络、扬尘源监管信息系统,建立单部门巡查和多部门联合执法检查、重点扬尘污染源管理以及重污染天气应急管理等机制;(四)第四章法律责任主要包括:针对违反《条例》规定设定的法律责任,以及政府、部门及其工作人员不履职或者履职不到位的追责规定;(五)第五章附则:明确建设工程的概念,以及条例施行时间。

  三、《条例》的重要事项说明

  (一)压实政府主导和监管部门的行业主管职责

  我市扬尘源数量多,分布区域大,涉及领域广,监管难度比较大。《条例》明确了市区镇人民政府、街道办事处、村委会、居委会的扬尘污染防治工作职责;对于扬尘监管涉及的各个行业主管部门,按照"管行业必须管扬尘污染防治"的“一岗双责”的原则,细化各部门的扬尘污染防治监督管理责任,所以今天由我们这几个部门召开新闻发布会;构建各级政府、各相关部门各司其职、通力协作、齐抓共管的管理体制。

  (二)明确扬尘污染防治具体责任及措施

  一是突出防治关键主体,明确建设单位的扬尘污染防治责任。《条例》抓住扬尘污染防治的关键所在,规定建设单位在环境影响评价、工程造价、施工报建、工程实施等阶段的扬尘污染防治要求,规定了建设单位应当在编制工程概算时确定扬尘污染防治费用,在施工承包合同中明确施工单位的扬尘污染防治责任,明确扬尘污染防治措施和扬尘污染防治费用支付计划,负责暂时不能开工的建设用地的扬尘污染防治。监督施工、监理单位分别落实扬尘污染防治措施和监理责任。

  二是明确具体实施主体,明确作业各方的共治责任。规定参与工程建设的施工单位、运输单位等应当制定具体的扬尘污染防治实施方案,落实扬尘污染防治措施。施工单位扬尘污染防治费用应当专款专用,用于扬尘防治用具及设施的采购和更新、扬尘污染防治措施的落实、施工扬尘条件的改善,不得挪作他用。明确监理单位应当将监理扬尘治理情况纳入日常工作,对施工单位未按照扬尘污染防治实施方案施工的,应当要求其立即改正,并及时报告建设单位。明确运输散装物料的车辆应该全封闭装载,并按照规定的路线行驶。

  三是分门别类明晰责任,明确扬尘污染防治措施的重要共性要求和特殊要求。《条例》针对我市扬尘污染防治的严峻形势,突出重点,明确了建设工程施工的扬尘污染防治一般共性要求。并在此基础上,根据各类工程的特点,对建设工程以外的其他领域,如道路和管线铺设工程、轨道交通工程、园林绿化工程、堆场、道路保洁等,都按其不同的特性,分别规定了具体的扬尘污染防治要求。

  四是细化量化防治措施,增强《条例》的实用性、指引性和可操作性。《条例》结合有关防治城市扬尘污染技术规范和实践经验,对扬尘污染防治的重点措施进行了细化量化。比如对工地细化规定了设置围挡或者围墙的高度、围挡底部设置硬质防溢座的高度、裸地不作业时限等具体量化要求。比如规定施工单位应当自觉接受主管部门和社会监督的信息公开要求,配备扬尘污染防治管理人员,记录每日扬尘污染防治措施的实施情况等等。从内容上看,条文比较具体细化,避免了"二次立法",达到立法管用、可行的目的。

  (三)优化健全监督管理机制

  一是采取科技手段监管扬尘。《条例》明确提出市环境保护主管部门建立扬尘污染监控网络,并定期公布扬尘污染防治信息;牵头建立全市扬尘源污染防治监管信息系统,负有扬尘污染防治监督管理职责的部门应当确保日常监管取得的扬尘污染防治监管信息及时共享,作为实施监督管理的依据。确定和公布重点扬尘污染源,被列为重点扬尘污染源的单位应当设置自动监测设备,与市扬尘源污染防治监管信息系统联网,不得破坏、擅自拆除或者闲置,保证监测数据的真实准确。

  二是鼓励行业自律和强化社会监督。《条例》规定鼓励、支持有关企业和行业协会制定并实施扬尘污染防治规范,加强自律管理。市人民政府应当建立健全扬尘污染防治与管理投诉、举报和奖励工作制度。各级人民政府及其有关主管部门应当加强扬尘污染防治法律法规的宣传教育。新闻媒体应当加强对扬尘污染防治法律法规和科学防治知识的宣传,对扬尘污染违法行为进行舆论监督。明确任何单位和个人不仅有权投诉举报扬尘污染行为,同时也有权向有关部门投诉举报各级政府、环保以及其他负有扬尘污染防治监督管理职责的部门及其工作人员不依法履行职责的行为。

  三是明确启动重污染天气应急预案时期的扬尘污染防治措施。《条例》规定根据应急需要采取责令有关施工单位停止工地土石方作业和建(构)筑物拆除施工等措施的,环境保护主管部门以及其他负有扬尘污染防治监督管理职责的部门应当根据职责分工做好有关工作。被责令停止施工的单位应当立即执行有关的应急措施。这是特别在《条例》里边设置的这样一个条款。

  (四)规定从严处罚扬尘污染违法行为的情形

  一是明确挪用建设工程扬尘污染防治费用的法律责任。为确保建设工程扬尘防治措施的资金专款专用,《条例》明确了施工单位挪用扬尘污染防治费用的法律责任。

  二是提高罚款的下限。为提高违法成本,加大处罚的震慑力,《条例》根据上位法相关规定和我市扬尘污染防治实际工作需要,将工地扬尘有关条款的处罚金额下限由一万元提高至五万元。

  三是强化拒不接受检查和逃避监管的责任追究。《条例》规定对于拒不接受检查的予以处罚,同时构成违反治安管理行为的,由公安机关依法予以处罚。对重点扬尘污染源单位逃避监管的,予以处罚。

  四是依法实施按日连续计罚。《条例》按照《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》关于按日连续计罚的相关规定,明确建设施工施工、贮存易产生扬尘的物料、建(构)筑物拆除未采取有效措施防治扬尘污染的,以及重点扬尘源逃避监管的,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法作出处罚决定的主管部门可以自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续计罚。

  以上是我对《条例》的一个整体解读。接下来进入第二项议程,请各位媒体朋友发问,大家可以示意我。

  ————————答记者问————————

  记者(佛山电台):请问哪些单位会被列为重点扬尘污染源?佛山市的扬尘污染监控网络现在建设得怎么样?

  赵颖:关于重点扬尘源,《条例》里面有一个明确的说法,在监督管理章节里,市环境保护主管部门应当定期分析城市空气大气颗粒物来源,根据行业特点、气侯环境、违法情形等条件确定和公布重点扬尘源。第26条第二款,重点扬尘源也是动态管理,每一年会结合工作情况和工地整体面积各方面,还有针对一些可能发生的常见的污染相对比较重的违法情形,我们会确定重点扬尘源,就是明年开始实施,应该说在明年第一季度会公布重点扬尘源的名单。

  第二个问题,对于扬尘源污染防治监督管理信息系统,目前我们在牵头准备之中,应该说它的设计主要是根据各个部门,实际上我们对于工地的管理,大家在条例里也可以看到,目前来说部门之间掌握本行业的一些信息没有实现部门之间的信息共享,希望通过这样一个监管信息系统,各部门管理的时候提醒管理对象把相关信息录入到系统之中,这样大家对于整个扬尘源就会实现信息共享,在日常工作当中也会强化监管,目前还是在前期启动阶段。

  记者(佛山日报):这里有提到城管公安环保和交通各个部门会一起合作加强监管,请问一下各个部门之间是怎么去合作的?

  赵颖:这个也有点类似于我们在条例里边写到的,一方面是单部门按照职责开展对于管理对象的日常监督管理,另一方面结合工作的形式,有的时候也会组织几个部门去开展联合的巡查和检查工作。例如现在我们开展工作也是这样,对于建筑工地扬尘污染的监管主要由住建部门开展,对于交通工地这一块主要由交通部门开展相关的工作。

  记者(佛山电视台):刚刚提到工地扬尘污染防治的费用,有没有相应比例的规定?

  赵颖:在条例里边设置了一个规定,建设单位在工程概算的时候,需要根据工程的总量来确定这个污染防治的费用。这一块也涉及到几个部门管理的工地,现在都在跟工程造价部门接触,后续应该会有一定的工作指引出来。

  记者(羊城晚报):我想问三个问题。第一个问题,我们这个条例属于政府规章制度,就是说在原来一系列的防治文件基础上面,进一步进行了一个总结形成的,这个和我们原来的一些文件有什么区别,有什么更加完善的地方?第二个问题,关于罚款的问题,处罚下限由一万元提高到五万元,但是我看到具体的条例,比如说像27条还是两万元,这是绿化作业这一块,还有它的上限是不是都是最多十万元或者二十万元?第三个问题,我们这边的规定和市民的主要联系是不是规定市民有举报的权利?还有哪些方面和市民联系比较紧密的?

  赵颖:第一个问题,这个条例实际不是规章,它是地方性法规,我们是因为有了地方立法权以后,市里边就开始按照《立法法》的规定,在几个领域开展立法工作,我们的这个《条例》是地方性法规。红头文件是行政管理的手段,没有上升到法律层面来推动问题的解决。我们通过出台这样一个《佛山市扬尘污染防治条例》,一方面明晰了部门和施工各方的责任,其实也是我们的法定职责。第四章也有一个法律责任,对于违法的情形有不同形式的处罚手段。这样的话,应该说是依法监管扬尘源对于整个扬尘污染防治工作体现了一个法律保障。

  第二个问题,《羊城晚报》的记者看得很细致,我们后边设定的法律责任一方面是根据上位法的规定,另一方面也是根据违法情形的严重性、污染严重程度,我们也不是说把所有的金额处罚下限都提升,主要提升的还是针对工地这一块。实际上在我们制定条例的过程中也是这样,主要的目的不是处罚,更多是希望通过这样一个条例的实施,大家从源头做好扬尘污染防治工作,有一个法律意识去主动承担环境保护责任。

  第三个问题,与市民的互动。确实是的,因为空气质量的改善是跟所有人都息息相关,我们也是希望市民更多地参与到这个条例的实施监督,通过发动社会监督,也能够倒逼更多的企业履行社会职责。另一方面,虽然我们这里边也建立了一些信息化手段,也要求工地重点扬尘源装在线监控设备,但是始终不能够保证对所有工地都全面实施监管,也是希望通过发动社会监督,包括媒体朋友的监督、市民的互动,大家能够共同去监督各类扬尘源企业,做好他的扬尘污染防治工作,最终也是为我们空气质量的改善做贡献。另一方面,刚才您也说到除了监督还能做什么,其实我们的市民可能在他的工作过程中或者他自己的日常工作中可能也会产生扬尘源的情形,希望通过知识的宣传、法律的普及,他也能够主动做好跟他相关的扬尘污染防治工作。  

  记者(佛山电台):前几年佛山启动扬尘污染排污收费,我看这个条例好象没有提到这一点,我想问一下扬尘排污收费是不是继续收?目前的实施情况如何?

  赵颖:现在结合环境税的出台,后续的工作还是在逐步开展之中。因为我们当时在做条例的时候也考虑到国家的环境税跟原先的排污收费有所不同,在后续工作中再做完善。

  记者(佛山日报):第三点讲到采取科技手段监管扬尘,会建立扬尘污染监控网络,能不能请您具体介绍一下这个监控网络是怎么对扬尘源进行监督,我们具体的科技手段有哪些?

  赵颖:实际上这一块也有一定的工作基础,市里边现在通过购买服务的形式,做了一些微型站,这个微型站相当于能够简单对PM2.5等主要污染物进行监控,把它当成一个定性的手段,发现哪个区域内相对浓度偏高,就会指引我们相对从监管的角度把这个工作在这个领域内做得更细,为我们精准执法、精准监管提供手段。另一方面,刚才也讲到整个扬尘源信息散落到各个相关的职能部门之中,我们也是通过建立监管信息系统,可以把多部门数据整合,实际上工地在不同的施工期的扬尘污染情形不一样,可能最开始开挖土石方施工阶段是扬尘监管力度相对比较大,也是容易产生扬尘的施工环节,我们通过这样的信息系统,就能够掌握到工地的施工周期,也会去指引相关的主管部门,包括一些基层加大在这些工地的监管。主要通过对空气质量的定性的分析,还有对于工地施工的周期、地点、面积等基本信息,实现信息部门之间的信息共享,也是推动我们整个管理更加精准。 

  记者(羊城晚报):我看了一下今天我们同时也有交通部门和其他部门的人过来,以前我们在追踪扬尘的时候也会发现不同的工程由不同部门负责,比如有一些是城管部门,有一些是由交通部门,有一些是由住建部门进行监管,那我们这个防治条例出台以后,我们三个部门怎么样去界定这个职责,或者说将来我们的处罚、查处会不会统一放到一个职能部门来?

  赵颖:实际上这个条例最主要的一点,要解决的问题就是部门职责分工相对不清晰的问题。实际上各个部门都管着各种类型的工地,大气法提到在扬尘这一节对管理部门也是城乡住建、交通运输、市政环卫等部门都会有这样的职能。条例就是结合佛山各部门的职能,按照管行业的必须还是要管好扬尘污染防治“一岗双责”的职责分工来作的设定。所以在条例第一章的第五条里边,就明确了各个部门的监管对象,里边详细列出哪些活动、哪些工地是由哪个部门负责。我们在后续的法律责任一章里边,基本上写的也是这样,在第四章,除了相对集中城市管理这种有行政执法明确的有一个城市执法管理主管部门依法实施,其他都是负有监督管理职责的部门去实施处罚,包括和实施的行政处罚相一致的。

  记者(南方都市报):这个条例是怎么制定的?例如围挡不得低于多少厘米,这个标准是如何设立的?它的依据是什么?第二,这个条例最大的亮点是什么?第三,在法律责任方面提到,企业施工过程中有扬尘污染防治费用,这个费用在企业预算方面,能不能进行一些相关的介绍?。

  陈泳槟:我先介绍一下起草的过程。这部条例早在2016年4月份的时候,当时有一个背景,当时我们佛山市第十四届人大六次会议期间,佛山市有10位市人大代表当时提出要制定《佛山市扬尘污染防治条例》,提出这样一个立法议案。经过了市第十四届人大常委会第六十五次主任会议的审议,觉得这件事情是很重要的,就把这个条例列为人大常委会今年的立法计划。这部地方性法规跟以往的条例不太一样,它是根据佛山市制定地方性法规条例第十三条,综合性、全局性、基础性的重要地方性规草案,由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草的规定。这部条例的起草是由人大主导的,是由人大来组织相关部门起草,具体由市人大常委会的城建环资工委牵头,由市环境保护局、市住建管理局、市法制局为组成单位。体现人大主导、政府依托,一般的法都是直接由部门起草,然后通过市政府常务会议审议后再提请人大常委会审议,但是这部很不一样,是由人大常委会的城建环资工委牵头,指派业务熟、能力强的同志来负责起草工作。提请审议也是很特殊的,是根据佛山市制定地方性法规条例第29条,由主任会议向常委会提起议案审议的。一般很多是由市政府向人大常委会提起审议,这个是由人大会议的主任会议提请常委会审议的。

  第二个问题,包括里面有一些技术标准制定的问题,自从在去年12月开始成立这个起草小组以来,我们就开了多场专题会议,也借鉴了省内外相关的立法经验,还有在佛山原来扬尘污染这几年来探索的经验基础上形成了一个初稿。为了确保科学民主立法,确保这个条例能够管用,具有操作性,我们这个起草小组还加强了学习和借鉴,到了西安、咸阳、揭阳、汕头,这些城市有立法经验的我们先去学习,学习这些城市如何治理扬尘的污染防治,还学习深圳、盐城等等的立法经验,这是第一方面。

  第二方面,我们重点协调沟通。刚才赵总也介绍了,我们这部条例对很多分工进行了明确。原来很多部门都一起管理,但是没有明确以哪个部门为主,然后在我们这个条例里面我们进行了明确,在条例的第五条列得很详细。这个跟一般的法不太一样,一般的法比较笼统,列举几个部门,各个部门根据各自职责干好工作,而我们这个条例的特点之一就是很详细,哪个部门管什么,一目了然。我们进行了重点沟通,到各个部门进行协调。

  第三方面,我们也听取市民的意见和企业的意见。起草小组在五区开展了行政相对人,就是老百姓和企业之间的专场调研,召集工程施工单位、建设单位、物料堆场、运输单位、矿产资源开展单位、道路、园林绿化等等,找了五六十个市民代表和企业代表,听取他们对扬尘污染防治的建议。

  第四方面,我们也现场去看了工地,去采石场、工地看一看,如何管好扬尘这件事。

  第五方面,无论我们整个起草过程中还是市人大常委会的审议过程中,把这些条例的内容放出去征求公众意见、企业意见。放在市人大网、佛山日报等等媒体平台上,广泛征集社会的意见。

  第六方面,我们还召开了专家论证会,以市人大常委会办公室名义委托市委党校,召集了环保、交通、建设、法律等各个领域的专家进行一个立法的论证,在这样的充分论证基础上,参考一些国家的标准,参考其他城市的经验,还有参考可操作性,比如您刚才提到第十三条的围挡高度的问题等技术性的问题,就是通过这样一个过程确定下来。  

  记者(广州日报):广州日报:最终出台实施的条例和之前的征求意见稿有什么不同吗?

  赵颖:从征求意见稿大家考虑的也是刚才我们介绍的一些重要事项,一直是我们关注的一个重点。刚才陈科也介绍了,整个立法过程在原先框架的基础上,充分征求了各方的意见,包括有一些专家论证的意见,应该说吸收、借鉴、采纳了各方的综合意见以后,有了现在最终出台的这个文本。另一方面,原先我们希望能够做到的,但是从法制审核的角度还有一些不合适的地方,这一块也会按照立法的程序进行了调整。我想更多的是通过后续的市民或者各方,包括管理对象的意见征询和专家最终的把关,从立法的可操作性、可行性以及最终的适用性上比我们最初立法的初期抬了一个很高的台阶,这一块整个条例实施过程中对我们后续依法行政会起到一个更好的指引。

  赵颖:我们这个条例的亮点陈科长也已经做了系统的解答,我们条例还有一个亮点:设置了按日连续计罚的规定。主要有4种情形:建设工程施工、贮存易产生扬尘的物料、建(构)筑物拆除未采取有效措施防治扬尘污染的。如果有这样的情形之一,处罚并责令改正,拒不改正就可以实施按日计罚。这加严了执法的震慑力,也是条例比较有特色的地方。

  我们这个条例后续会有更详细的互动过程,如果大家没有什么问题的话,今天的问答环节告一段落。法律的生命在于实施,法律的权威也是在于实施,非常感谢各位记者朋友今天来参加发布会,我们更期待大家持续关注《佛山市扬尘污染防治条例》的实施,充分发挥条例里边写到的,希望媒体朋友对公众宣传发动、对违法行为的舆论监督,期待大家发挥好这方面的作用,让我们共同努力,让佛山的天更蓝,空气更清新。今天的新闻发布会到此结束,祝各位朋友身体健康,工作顺利。

  谢谢大家!