《佛山市城市轨道交通管理条例》颁布实施新闻发布会·佛山
会议时间：2023年5月23日 09：30
主持人：余永锵
主持人：各位媒体朋友，欢迎出席《佛山市城市轨道交通管理条例》颁布实施新闻发布会，《佛山市城市轨道交通管理条例》，经过广东省第十四届人民代表大会常务委员会第二次会议批准通过，并定于2023年7月1日正式实施。为做好《佛山市城市轨道交通管理条例》的宣传普及和贯彻落实工作，今天在这里召开颁布实施的新闻发布会。
首先，我介绍出席此次新闻发布会相关领导，他们分别是：
佛山市人大常委会法工委副主任 刘高林先生；
佛山市轨道交通局局长 陈卫东先生；
佛山市地铁集团总工程师 朱建峰先生；
我是佛山市人大常委会副秘书长 余永锵。
根据相关的议程安排，首先有请佛山市人大常务委员会法工委副主任刘高林发布《佛山市城市轨道交通管理条例》的立法背景、立法过程、颁布实施时间和主要特点、内容。有请！
刘高林：各位领导，同志们，各位媒体朋友们，大家上午好！感谢各位媒体朋友长期以来对我市地方立法工作的关心和支持。
根据发布会的安排，下面由我向大家介绍一下《佛山市城市轨道交通管理条例》（以下简称《条例》）的基本情况。
一、《条例》制定的背景
本次轨道交通立法是深入贯彻习近平总书记重要讲话重要指示精神，贯彻区域协调发展战略特别是粤港澳大湾区高质量发展的战略部署，贯彻执行地方组织法和立法法，以区域协同立法推进广佛全域同城化发展的重要举措。
这是广佛两市人大常委会协同立法的第一个成果，打响了“轨道上的大湾区”协同立法的“第一枪”，为粤港澳大湾区高质量发展规则衔接、机制对接、制度协同提供了一个“样板”。对于推进广佛全域同城发展、高质量推动粤港澳大湾区发展，条例的制定，可以说是正当其时、十分必要。
（一）贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神的需要。建设粤港澳大湾区，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。习近平总书记也多次就城市轨道交通安全运行作出系列重要指示批示。当前，广东正举全省之力推进粤港澳大湾区建设，轨道交通建设正是大湾区加速融合的“强力引擎”。作为粤港澳大湾区的极点城市，佛山以大湾区发展规划纲要的落地执行为突破口，全力推动包括轨道交通立法在内的建设管理工作，为“轨道上的大湾区”贡献佛山力量，可以说是责无旁贷。
（二）以轨道交通一体化推进广佛全域同城的客观需要。自2009年广佛两市推进同城化工作以来，取得了有目共睹的成绩，现在已向“全域同城化”发展，而轨道交通可以说是广佛同城的“排头兵”。现在，广佛地铁运行总里程达38.84公里，从开通之初日均客流量不足10万人次，到现在日均客流量达50.17万人次，最高峰客流量达67.72万人次，已成为连接广佛两地交通运输的主力军。广佛两市互联互通规划方案体系由18条衔接通道组成，由南至北覆盖广佛城市交界线，基本实现广佛轨道线网的全面衔接，广佛全域同城将迈向新的高度。为推动广佛两市轨道交通规划、建设、运营一体化更加科学顺畅，切实为广佛一体化城市轨道交通规划、建设、运营提供有力的法治保障，有必要开展广佛协同立法。
（三）推进佛山市城市轨道交通持续健康发展的需要。自2010年广佛线首通段通车以来，我市地铁二号线一期、三号线（首通段）、广州地铁7号线一期西延顺德段已经投入运营，四号线一期、十一号线、二号线二期等多个项目正在紧锣密鼓的进入工程建设和准备阶段。随着城市轨道交通规划、建设、运营的线路急剧增加，城市轨道交通覆盖范围不断扩大，规划控制任务更重，保护区管理与设施保护工作更加严峻，城市轨道交通建设期、运营期的安全要求越来越高。因此，有必要通过立法，保障管理模式的一致性、管理养护的标准化、应急管理的协同性、行政处罚的统一性，提高城市轨道交通建设与运营安全。同时，前期轨道交通建设运营期间积累了不少城市轨道交通规划、建设、运营的成功经验，这些经验也需要通过立法来加以制度化、规范化、法规化。
二、《条例》的制定过程
佛山市第十五届人大常委会将《条例》列为2021年度立法工作计划的审议项目，并由市轨道交通局、市自然资源局、市司法局、市铁投集团（现市地铁集团）等单位成立立法起草专班，负责草案的起草调研工作。2021年10月13日，由佛山市人民政府提请佛山市第十五届人大常委会进行审议。2021年11月9日，2021年12月31日市第十五届人大常委会第五十一次会议、第五十五次会议，分别对《条例》草案进行了两次审议。2022年11月15日，佛山市第十六届人大常委会第十次会议进行第三次审议并表决通过。2023年3月30日广东省第十四届人民代表大会常务委员会第二次会议批准，将于2023年7月1日起实施。
在法规的起草审议过程中，市人大常委会通过媒体、基层立法联系点和代表联络站等渠道，向各级人大代表和社会群众广泛征求意见；同时也与广州市人大常委会法工委积极开展立法协同工作，广州市人大常委会法工委在广泛征求广州有关部门意见后，两次回复我市的征求意见，并派员与省人大常委会法工委在广佛两市开展联合调研工作，参加省人大常委会立法专家论证会等等，有力推动了我市《条例》的制定工作。目前，广州市人大常委会也已将修改《广州市城市轨道交通管理条例》列入今年的立法计划，年内将完成修改。
三、《条例》的主要内容及特点
《条例》共八章三十七条，分别是总则、规划与建设、安全保护区管理、运营与服务、应急管理、互联互通、法律责任、附则。主要内容和特色包括：
（一）开启广佛协同立法先河，助推广佛全域同城
2021年4月22日，广佛两市人大常委会法工委正式签订《关于加强两市协同立法的合作协议》，标志着广佛将全面加强两市在重点领域的协同立法，在立法层面上推动广佛全域同城高质量发展。而《条例》的出台，代表着两市在推进城市轨道交通管理方面的协同立法取得初步成果，是广佛协同立法的首度探索。《条例》将两市在轨道建设的信息互通、运营管理、乘客守则等方面的规则以法规的形式固定下来，通过立法打造轨道交通的统一规则，推动和引领广佛全域同城。
（二）依法授予行政处罚权，提高执法效率
为有效解决我市轨道交通执法力量不足、跨区协调难等问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十九条的规定“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”，并参考广州、上海等地市的授权执法模式，《条例》明确授权城市轨道交通经营单位对相关公共事务实施行政处罚，从而提高我市轨道交通执法效率，提升我市轨道运营管理的安全水平。
（三）完善规划层级设置，发挥规划引领作用
一方面，强化规划衔接。根据《中华人民共和国城乡规划法》《广东省城市控制性详细规划管理条例》等相关上位法的规定，明确佛山城市轨道交通规划包括城市轨道交通线网规划、城市轨道交通建设规划、城市轨道交通沿线用地控制规划，并与国家铁路、城际铁路、枢纽机场等规划及城市其他专项规划相衔接；另一方面，强化规划管控。建立完善城市轨道交通沿线用地控制规划的编制、巡查、监管等内容，确保轨道交通沿线用地依法控制、依规管理。
（四）强化公交引领发展模式，助力轨道交通可持续发展
全面贯彻《国家综合立体交通网规划纲要》中“构建以城市轨道交通为骨干、常规公交为主体的城市公共交通系统，推进以公共交通为导向的城市土地开发模式，提高城市绿色交通分担率”的决策部署，《条例》通过立法手段固化我市TOD（以公共交通为导向的发展模式）的发展经验，明确开发模式、土地利用方式和收益管理，全力推动我市轨道交通可持续发展，打造宜居宜商宜业宜游城市，增强市民获得感。
（五）健全安全保护区制度，保障轨道交通安全
为保护城市轨道交通结构的正常使用和安全，《条例》一是建立安全保护区制度。明确城市轨道交通沿线设立城市轨道交通安全保护区，并规范了安全保护区的设置范围、公布程序、作业活动要求、安全防护方案等内容；二是强化巡查管理。要求城市轨道经营单位开展日常巡查，发现作业危及或者可能危及城市轨道交通运营安全的，应当采取相应的措施并及时向有关部门和轨道交通部门报告。
（六）着眼大湾区轨道发展，健全互联互通机制
为积极推动粤港澳大湾区轨道交通的互联互通，建设“轨道上的大湾区”，并结合广佛两市政府多年来在轨道交通建设管理方面的经验，《条例》专门设立一章“互联互通”，对跨市轨道交通线网规划的编制要求、建设标准运营管理、应急救援等内容进行规范统一，明确跨市线路要与相关城市人民政府及其部门共同协商决定。
感谢大家对我市立法工作的关注和支持，谢谢大家！
以上就是我市轨道交通条例的基本情况，我的汇报就到这里，再次感谢大家对我市立法工作的关注和支持，谢谢大家！
主持人：谢谢刘高林主任的介绍。接下来是记者的提问环节。
提问前请各位记者先举手示意，通报所在的新闻机构。现在开始！
提问：各位好，我是南方日报的记者，我这边想提问市轨道交通局，因为刚刚有介绍《条例》是广佛协同立法的成果，请问陈局，《条例》哪些地方体现了广佛两市多年来在轨道建设管理方面的经验？谢谢！
陈卫东：感谢您的提问。这个《条例》立法过程很好的总结吸收了广佛跨市轨道交通规划建设运营方面的一些经验做法。
在规划方面，2016年开始，广佛两市推进了广佛两市轨道交通衔接规划的研究，这个研究成果最后形成一个“9+2”跨市轨道通道的规划，就是在两个城市“背靠背”编制的城市轨道线网规划里边，我们找到了9条可以连通的线路，还有规划了两条远期的线路，做控制预留，这是2016年的规划成果。
2020年的时候，我们感觉原来的衔接规划还有些不足，我们必须开展一体化规划，就是说这个线路不能再采用拼网的方式来拼凑，必须采用合网的方式来一体化编制，再通俗一点说，就是原来“背靠背”，大家先规划各自市域内的线网，规划得差不多之后拿着两市的线网来拼，看看哪一些线路能够实现一个跨市运营，后边我们觉得这个还是欠缺，要从线路的等级就开始做到标准一致，比如广州规划延伸来佛山的一条线，它的功能定位是一个城市快线，它的设计速度120km/h，佛山这边要对接，必须是同等速度，技术标准必须统一，我们从原来“背靠背”到“面对面”，从原来的拼网到合网，这是一个很大的跨越，这就是一体化。从这些跨市线路的技术等级开始就做好沟通协调，最后形成18个通道，刚才刘高林主任也介绍了这个情况，两市共规划了18条互联互通城市轨道交通通道。而且我们尽量采用贯通运营，最大便利我们市民出行，而不是说我到哪个地方还要再换乘。这是第二个规划成果。
建设方面，规划的18条衔接通道成果里，现在已实现三条跨市地铁的开通运营，包括广佛线，佛山地铁2号线一期，以及广州7号线西延顺德段，广佛线比较早，时间是2010年，2021年地铁二号线一期开通，2022年广州7号线西延顺德段开通，通过这3条跨市地铁的建设过程，我们也不断总结了很多跨市轨道交通规划建设的经验。
在规划协同、研究成果和具体项目的实践经验基础上，广佛两市总结形成了一个行动细则，就是以广佛两市人民政府的名义联合印发《广佛轨道交通互联互通行动细则》，行动细则从规划、立项、投资、建设、运营等方面，按照整合规划统筹建设，贯通运营总体原则，明确跨市项目实施的行动准则，应该说行动细则属于广佛跨市轨道项目的一个顶层设计。这些成果，这些经验的积累，在这一次的立法当中，得到了很好的进一步总结和应用。以立法的方式对城市轨道互联互通的规划、建设和运营等提出了要求。
举个例子，《条例》二十七条第一款，明确了跨市城市轨道交通线网规划编制时应当按照实际需要征求相关城市人民政府意见，同时本市城市轨道交通建设规划应当根据跨市城市轨道交通一体化规划或者衔接规划的要求，协调确定跨市线路规划方案后依法报批。就是说涉及到两市的项目，那就必须商量着办，而不是说想咋整咋整，我们确定了18个通道，比如11号线进入广州，广州段整个线站位方案必须由广州来定，佛山段有调整也必须先跟广州商量，广州的线路也一样，进入佛山段线站位方案是必须由佛山这边主导、确定，广州段如果有什么调整，也要跟佛山商量，这是非常重要的，这些内容在这一次立法当中都予以采纳，这是非常好的做法。
主持人：谢谢陈局。下面继续提问。
提问：大家好，我是珠江商报的记者。我想问《条例》第三章明确了城市轨道交通安全保护区的设置范围、作业活动要求等内容，并要求城市轨道经营单位开展日常巡查。对此制度，市地铁集团如何看？接下来将如何更好地落实？
朱建峰：谢谢您的提问，近年来，随着城市轨道交通建设线路不断增加，城市建设开发活动日益增多，建筑施工过程中的基坑开挖、桩基施工、管线敷设等作业行为对地铁结构的安全造成一定的隐患，有可能威胁乘客的生命财产安全，地铁保护工作的严峻性和重要性也日益提升。
《条例》中规定了城市轨道交通安全保护区的范围，也明确规定了保护区内可能影响城市轨道交通安全的施工作业要求，这在法律法规层面对轨道交通建设运营提供了坚实的保障，也给地铁保护工作开展提供了重要的法律依据。
我司按照《条例》要求，在市轨道交通局的指导下，从地铁“规划、建设、运营”三个时期全面开展地铁保护工作，对沿线项目实行“项目可行性审查+日常巡查+应急处置”的全方位管理机制，编制了外部作业可能造成的事故或异常情况的应急处理流程，开展常态化城市轨道交通保护区全线巡视检查工作，及时发现、排查、处置安全隐患。
《条例》正式实施后，我司将在城市轨道交通局的指导下，继续着眼于制度完善、技术提升、流程优化、过程监管等环节，不断完善落实技术方案审查、地铁保护巡查、施工作业监督和应急处理，切实做好地铁保护工作，保障城市轨道交通运营安全。
谢谢！
主持人：谢谢记者，下面是最后一个问题。有请！
提问：各位领导好，我是佛山市新闻传媒中心的记者。想问一下《条例》的实施对市轨道交通局开展城市轨道工作带来怎样的变化和影响？是否破解一些此前工作中存在的瓶颈问题？
陈卫东：佛山市轨道交通局作为轨道交通的主管部门，我们是非常期待这个《条例》的颁布实施，因为这里边，刚才刘高林主任也介绍了，共八章三十七条，紧紧围绕着轨道交通整个链条来制定的，里面我觉得很重要它解决了三个突出问题：一个是轨道交通规划建设阶段的地铁保护问题；一个是轨道交通行业的可持续发展问题；一个是行政执法队伍建设问题。这三点是立法的亮点，法律是要拿来解决问题的。
这几项，第一个，我觉得对规划线路跟建设线路的地保，这个非常好，现在我们国家既有的部门、法规，就是交通部对运营线路地保的管理条例，那是有法可依的，但是规划线路、建设线路怎么管？目前还没有一个上位法律文件来支撑我们的工作，这次很好，在《条例》里面，为规划线路廊道的规划控制设计了“源头控规、事后巡查”两个措施，明确了自然资源部门应当根据相关规划依法做好城市轨道交通线路、车站及车辆基地等用地控制。轨道交通部门应当加强城市轨道交通沿线用地控制规划范围内的巡查，确保外部工程项目建设对轨道交通线路未来实施不产生重大影响。这一点教训也挺多的，因为线网规划之后，没有做好这样的一些线路通道的规划控制，结果在我们的规划线路上建了一些大型的建筑物，导致以后线路实施难度和实施代价大大增加，不是要改线就是要拆迁，包括沿线建筑物的地下室侵入了规划地铁线路的廊道，导致我们的未来实施的时候盾构机穿不过去，要采取很多措施来破除原来那些沿线建筑物的侵入才能具备实施条件，，这种案例不少，所以这次立法解决了这个问题，非常好！
在建设阶段明确了初步设计批复时间节点，初步设计批了，就是我们线路完全稳定了，这个时候要设立一个安全保护区，建立安全保护区的巡查制度。这么一来，这个补充就使得佛山的轨道交通从规划、建设到运营整个链条都置于保护之下。
第二就是明确城市轨道交通建设、运营资金保障。轨道交通投资大，建设周期长，而且它最重要一点，它的基本属性是公益性，可以说地铁是准公共产品，政府的供给，需要人民政府统筹考虑轨道交通的可持续发展问题。《条例》第六条明确提出“市人民政府应当做好城市轨道交通建设、运营资金保障，促进城市轨道交通可持续发展。”提出这条，非常明确这是政府的责任。第十一、十二条关于城市轨道交通综合开发以地筹资的相关规定，为我市城市轨道交通可持续发展指明了方向，提供了强有力的法治保障。我们有个提法，或者目前大家的经验，修地铁就是修城市，刚才讲的TOD，公共交通引领城市发展，轨道交通这种高强度投资必定带来沿线的土地效益增长，如何使得沿线产生外部收益能够内部化，在这里也走了一个路径，下一步实现行业的可持续发展，提供了法律支撑。
第三，授权城市轨道交通经营单位执法。这一点，刚才朱总已经作了具体的回应，这个我不多说。我感觉随着轨道交通开通的里程越来越多，管理难度、管理工作量会越来越大，我们要发挥好轨道经营单位的资源优势，他们有大量的专业人士，有大量的资源，我们用好他，依法授权他们来开展一些日常管理工作。比如《条例》的第五条第二款明确了“城市轨道交通经营单位负责本市轨道交通建设、运营及相关综合开发工作，并依照本条例的授权对相关公共事务实施行政处罚。”所以这个非常好，在《条例》当中有一些条款，很明确，特别是运营期间的违法违规行为，特别是罚款的行为。这也借鉴了其他城市实践经验。我就回答这么多。
主持人：时间关系，提问环节就到这里。今天新闻发布会感谢各位领导对这次会议的大力支持，也感谢媒体朋友对佛山市人大常委会立法工作长期的关注、支持和新闻报道，也希望下一步继续对这个《条例》实施过程的关注和报道。
今天新闻发布会到这里，谢谢大家，散会！
