“一环创新圈”背后的协同之道

来源:南方日报 时间:2018-03-07 12:08
  今年的国务院政府工作报告显示,过去五年全国新设了14个国家自主创新示范区,带动形成了一批区域创新高地。今年,创新驱动仍是政府主要工作之一。我国要加快建设创新型国家,不断增强经济创新力和竞争力。
  佛山正在加快建设面向全球的国家制造业创新中心。从禅南顺(三龙湾)高端创新集聚区,到南(海)三(水)产业合作区,再到贯穿五区的“一环创新圈”,建立跨行政区域的创新平台,成为今年佛山创新驱动发展战略中的鲜明特征。
  在佛山市委提出“重振改革精神”的今天,打破行政壁垒,推动全市区域协同发展的探索,能否成为佛山改革再出发的新起点,令人期待。
  1 打破行政壁垒
  让创新资源更集聚
  今年的佛山两会上,“一环创新圈”战略规划正式亮相。它以佛山一环等重要交通干道为基本骨架,内联五区、外联广深。同时,聚集了一批高端产业载体,囊括了全市超八成的经济总量。
  “这是一个很大的课题,这可以造一个新佛山。通过一环创新圈的规划,佛山将变成创新的热土。”去年8月,赴佛山市国土规划局进行专题调研时,市委书记鲁毅这样表示。
  根据规划,“一环创新圈”将构建“1+5+N”创新体系,区域协同创新理念令人眼前一亮。
  禅南顺(三龙湾)高端创新集聚区是这个创新体系的龙头。它涵盖了禅城、南海、顺德三区接壤区域,总面积93平方公里,将着力打造成为生态宜居创新发展区、粤港澳大湾区创新增长极、践行新发展理念的示范区。
  开展跨区域合作,让创新资源更加集聚,推动整个区域协调发展,是三龙湾绕不开的课题。
  不仅是三龙湾,作为“一环创新圈”五大平台之一的南三产业合作区也面临同样的课题。这一区域横跨南海狮山和三水乐平,正在谋求建设成为佛山战略新兴产业集聚区、“金科产”融合试验区和电子商务物流中心。
  广东省委党校教授陈鸿宇说,佛山五区下一阶段的发展,不仅要靠各区经济活力、靠市场,更要靠政府“看得见的手”整合优势资源和创新资源。“在此过程中,打破行政边界难势在必行。”
  其实在三龙湾和南三产业合作区之前,南海、顺德都已经在各自辖区内进行过类似的探索。它们共同的特征是建立跨镇街的片区管理结构,加强片区统筹,推动镇街一体化发展,实现资源优化配置。尽管没有改变行政区划,但它们都推动了片区协调发展,焕发勃勃生机。
  陈鸿宇说:“一个完整经济区域的形成需要三个条件:一个核心区、 一个经济腹地、一个比较旺盛的经济网络(包括市场网络、交通网络和信息网络)。”他认为,当行政区划本身的边界对三个网络形成了阻碍时,必然需要打破行政边界,实现资源的跨区域、自由、合理、有效的配置,跨区域合作也成为必然趋势。
  对此,佛山的镇街领导干部保持了清醒头脑。有镇街领导表示,依靠土地、劳动力等要素驱动发展的时代已经过去。在创新驱动发展时代,区域经济发展更强调自身创新资源集聚程度。单个镇街的平台政策资金,公共服务水平、行政服务资源等方面的资源禀赋,与匹配市场创新资源集聚的现实需要之间,面临越来越大的挑战。
  自上而下的统筹需要,自下而上的现实需求,基于这样的背景,打破行政区划边界的区域协同发展,成为佛山加快发展的题中应有之义。
  2 协同发展成共同选择
  组团破解“诸侯经济”痼疾
  中山大学地理科学与规划学院教授李立勋认为,创新驱动是当前区域社会发展核心要素。这和过往依靠初级要素的制造活动不同,依靠创新性要素的制造活动更强调协同发展,更强调空间品质。从生产制造来看,它需要空间载体予以支撑,这类要素大多是集中而非分散的。其次,创新型人才很强调生态链,对居住环境、氛围要求很高。在此背景下,以前各司其能的时代已经很难当下的发展模式。
  放眼国内外,当经济发展到一定程度时,不同行政区划单位之间,以协同发展模式吸引资金、人才、技术等创新资源成为这些地区的必然选择。
  近年来,同为珠三角兄弟城市的东莞、中山纷纷推动镇街组团式发展,本质上也是在一种不改变行政区划基础上的区域协同发展的实践。
  2013年,东莞打破行政区划,成立水乡特色发展经济区。辖区经济区内包括十镇一港,按照功能区划分、产业布局、交通等进行统筹规划。这在当时引起广泛关注。外界一直认为行政区划调整是东莞摆脱“诸侯经济”弊端唯一途径。而水乡经济区的实践成为当地探索区域协同发展奠定了基础。去年,东莞实施园区统筹组团发展战略,在不改变行政架构和空间范围的前提下,将全市划分为6大片区。松山湖片区“1+6”统筹组团发展试点取得突破性进展,在全国高新区的综合实力排名上升至23位。同时,东莞统筹滨海湾新区与东莞港建设,经省政府批准升格为省级开发区,成为粤港澳大湾区城市群发展规划的重大发展平台。
  李立勋认为,东莞的探索说明,不进行区划调整,也可以对资源实现统筹优化调配。
  同样是市直管镇的中山,在去年4月启动“一中心四组团”发展战略,将全市25个镇区划分为五大组团。组团统筹发展规划、重大产业平台发展、重大公共设施和公共服务平台建设、生态环境保护与提升城市建设品质等五大任务。
  对于统筹发展的迫切性,中山的镇街干部深有体会。“如果像过去那样单个镇去招商引智,它的财力、物力和人力都是远远不够的。组团式发展战略,让我们迈出真正意义上组团的第一步,突破行政的束缚,形成合力共同发展。”一位镇主要领导公开表示。今年,中山市政府工作报告提出,要继续推进组团式发展,理顺市、组团、镇区之间的关系,加快交通、体育公园、儿童活动场所等组团基础设施和公共服务设施建设,优化要素资源配置。
  陈鸿宇说,创新核心不在于技术创新,而在于资源重组。只有合作才能把各自创新资源集聚起来,现在已由“资源为王”的时期走向“整合为王”的时期。
  佛山、东莞、中山的共同选择正是这种变化的重要注解。
  3 资源重组提升创新力
  理顺利益分配是关键
  帕拉格·康纳在《超级版图》中写道:“到2030年,全球将会出现50个超级城市群。小城市也必须将自身融入超级城市群,这是获得繁荣的唯一方法。”
  李立勋长期关注珠三角城市战略规划。在他看来,区域协同发展可分为市与市之间、市域内部等层次。
  李立勋说,过去,在传统制造年代,地区经济发展主要依靠土地等初级生产要素,区域统筹必要性并不强烈,各司其能的发展特色更为明显。迈入创新驱动时代,包括人才、技术在内的创新要素成为区域社会发展的主导要素,区域竞争也从城市内部提升至省内、全国乃至全球层面。因此,区域之间协同发展的需求更为迫切。
  从各区内部协同发展,到市级“一环创新圈”的诞生,其本质都在于源于佛山需要在更高层次、更大范围参与区域竞争,在区域协同创新中抢占先机,这对佛山市级统筹能力提出了更高要求。
  陈鸿宇说,佛山各区已发展至较高水平,下一阶段经济发展不仅要依靠各区自身活力、靠市场,还要靠市级层面“看得见的手”聚拢全市创新资源。
  对这一观点,佛山镇街干部深有感触。某镇领导就认为:“目前,跨区域统筹发展的合作方式、成本分担、利益分成机制等方面的顶层设计未清晰。这需要从市级层面自上而下建立完善的管理体制,统筹建立联席会议制度、联合管理机制等制度,统筹、协调区域投资开发、经济建设等事项。”
  李立勋认为,佛山在现行行政体制框架内推动区域协同发展中,要注意四个问题。一是各方要形成共识,创新平台的地区概念、发展规划、空间规划与产业引导由市级统筹;二是整体建设框架确定后,具体实施仍以各区为主,大家因地制宜分头实施;三是要建立横向沟通机制,覆盖市一级、市区之间、区和区之间,保证纵向、横向“步调一致”;四是要理顺各方利益关系,明确分配协调机制,并引入各类社会机构、市场主体来加以支撑。
  撰文:王芃琹 段思午 李楠

(责任编辑:苏结华)