村镇工业集聚区升级改造攻坚战，已经被广东省委、省政府确立为重点工作。4月19日，记者从广东省自然资源厅获悉，经广东省人民政府同意，近日省自然资源厅、工业和信息化厅、生态环境厅、应急管理厅、消防救援总队联合印发了《广东省村镇工业集聚区升级改造攻坚战三年行动方案（2021—2023年）》（以下简称《方案》）。

　　《方案》明确，至2023年底，通过淘汰关停一批、合并搬迁一批、功能转换一批、改造提升一批集聚区，工业用地供给能力明显增强，中小微企业用地难问题明显改善，节约集约利用水平显著提升；集聚区产业结构进一步优化，上下游产业链进一步完善，产业集聚效应进一步显现，产业发展质量和效益显著提高；能源利用效率大幅提升，主要污染物排放量进一步减少，环境质量得到有效改善；安全生产管理水平明显提升，有效防范化解安全风险，遏制重特大生产安全事故；集聚区升级改造的体制机制和配套政策体系进一步健全。

　　记者了解到，《方案》还对于集聚区升级改造明确提出以“工改工”为主攻方向等工作原则，鼓励市场主体以多种形式参与，政府与市场双向发力持续推进集聚区升级改造；复制推广顺德村级工业园改造经验，用好改革创新关键一招。从而全面推动土地资源盘整、环境质量提升、安全生产和消防安全达标、产业空间再造。

　　改造背景

　　占地150万亩，占总工业用地三成

　　数据显示，珠三角村镇工业集聚区（以下简称“集聚区”）总用地面积150万亩，占珠三角478万总工业用地总面积的31%。

　　2019年，珠三角集聚区的工业增加值约617亿元，仅占珠三角工业增加值的2%。

　　作为工业化早期的历史产物，集聚区存在产业低端粗放；环境污染严重、安全隐患多发；升级改造推进缓慢；投资回报周期长、审批手续多、配套政策不完善；以传统密集型中小企业为主；以及经济效益低下等问题。

　　复制推广顺德村改经验

　　以“工改工”为主攻方向

　　《方案》对于集聚区升级改造明确提出，以以“工改工”为主攻方向。

　　具体包括健全机制，协调联动；聚焦产业，综合施策与改革创新，示范带动三大原则。

　　健全政府统筹、部门协同、市场运作、公众参与的改造机制，坚持利益激励与倒逼促改相结合，鼓励市场主体以多种形式参与，政府与市场双向发力持续推进集聚区升级改造。

　　以国土空间规划为依据，以产业发展规划为指引，以“工业改工业”为主攻方向，有效整合规划、土地、产业、环境保护、安全生产、财政、税收等政策，强化产业用地资源保障，促进产业转型升级。

　　复制推广顺德村级工业园改造经验，用好改革创新关键一招，努力破解推进过程中遇到的痛点难点堵点问题，形成行之有效的典型改造模式，积极打造示范园区，以点带面加速推进改造。

　　推动产业空间再造

　　引进创新要素、强化产融结合

　　记者了解到，《方案》对集聚区升级改造提出了14项具体工作任务，总结为土地资源盘整、环境质量提升、安全生产和消防安全达标、产业空间再造等四大类。

　　其中，在产业空间再造方面，《方案》提出，要明确产业发展方向，结合地区实际和产业基础，围绕省大力推进的十大战略性支柱产业集群和十大战略性新兴产业集群建设，明确集聚区产业发展方向，有针对性开展招商引资和升级改造。

　　《方案》还提出，要严格企业准入，积极推行“工业标准地”供地模式，着力引进符合产业规划的龙头企业和“专精特新”企业；

　　引进创新要素，鼓励集聚区围绕主导产业引进制造业创新中心、新型研发机构等创新载体和创新创业人才，构建以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系；

　　强化产融结合，鼓励在集聚区内大力发展创投基金、融资租赁、供应链金融，为制造业企业应用智能设备提供金融支持。

　　打造示范园区，支持升级改造后土地规模较大、产业发展基础较好的集聚区按规定申请认定省产业园。推动“智慧”示范园区建设，大力推进5G网络建设，探索工业互联网服务产业链协同升级或产业集群整体升级的路径和模式，省工业和信息化厅对园区企业“上云上平台”予以政策支持。

　　统筹平衡项目改造收益

　　探索“工业改商、住”反哺“工改工”

　　记者留意到《方案》还提出要优化升级改造模式，建立政府主导规划、企业主导改造、社会资本广泛参与的多元化改造模式，提高社会资本参与改造的积极性。

　　统筹平衡项目改造收益，细化国有和集体土地混合开发、土地置换的操作办法，探索推进“工业改商业”“工业改住宅”项目反哺“工业改工业”“工业改公共设施”“工业改农业”项目，平衡不同类型项目的收益。

　　此外，还要创新规划用地审批机制。优化详细规划审批流程，提高规划审批效率。优化“三旧”改造标图建库及用地审批流程。建立完善清单制+告知承诺制、绿色通道等制度，大力推行并联审批，加快项目落地。

　　记者：路漫漫

　　后附：

　　从现行政策中梳理出适用于村镇工业集聚区升级改造的18条支持政策

　　一、“三旧”改造支持政策

　　符合“三旧”改造政策要求的村镇工业集聚区升级改造用地，可按规定纳入“三旧”改造标图建库范围，享受“三旧”改造政策优惠。

　　（一）标图建库。

　　1.优化标图建库审查要求。实地在2009年12月31日前已建设使用且符合上盖物占地比例要求，但第二次全国土地调查（调查标准时点为2009年12月31日）或最新的土地利用现状图确定为非建设用地，不涉及复垦且确需改造建设的，落实建设用地规模后可纳入标图建库范围。将相邻多宗地整体入库的，可以整体核算上盖物占地比例，但不得包含已认定为闲置土地的地块。上盖物占地比例未达到30%，但符合相关规划条件或行业用地标准规定的下限，或改造后用于建设教育、医疗、养老、体育等公益性项目的，可纳入标图建库范围。确需实施“三旧”改造，但因不符合土地利用总体规划而无法纳入“三旧”改造标图建库范围的，可按程序和权限修改土地利用总体规划，落实建设用地规模后纳入标图建库范围。

　　（二）规划管理。

　　2.“三旧”改造单元规划可作为项目实施依据。“三旧”改造涉及控制性详细规划未覆盖的区域，可由规划主管部门组织编制“三旧”改造单元规划，参照控制性详细规划审批程序批准后，纳入规划信息平台，作为规划许可的依据。“三旧”改造项目涉及控制性详细规划调整的，按照控制性详细规划修改程序执行。

　　3.提高控制性详细规划编制的灵活性。地级以上市人民政府自然资源主管部门委托的区人民政府自然资源主管部门，依据国土空间详细规划确定的改造单元总体指标等内容，可以对改造单元范围内单个地块的规划布局、用地功能、建设指标等方面作出详细规定，报地级以上市人民政府委托的区人民政府批准。

　　（三）用地报批。

　　4.简化报批手续。涉及完善集体建设用地手续并转为国有建设用地的“三旧”改造项目，经本集体经济组织（或村民代表大会）三分之二以上人员同意，可将项目改造方案以及完善集体建设用地手续材料、转为国有建设用地材料一并报地级以上市人民政府审批。实地在2009年12月31日前已建设使用且已纳入标图建库范围的，遵循实事求是的原则，落实建设用地规模后可按建设用地办理“三旧”用地手续。

　　5.支持完善历史用地手续。纳入“三旧”改造范围、符合土地利用总体规划和“三旧”改造规划、没有合法用地手续且已使用的建设用地，用地行为发生在1987年1月1日之前的，由市、县人民政府土地行政主管部门出具符合土地利用总体规划的审核意见书，依照原国家土地管理局1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）进行确权后，办理国有建设用地确权登记发证手续；用地行为发生在1987年1月1日之后、2007年6月30日之前的，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并进行补偿，且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见的，可按照用地发生时的土地管理法律政策落实处理（处罚）后按土地现状办理征收手续。凡用地行为发生时法律和政策没有要求听证、办理社保审核和安排留用地的，在提供有关历史用地协议或被征地农村集体同意的前提下，不再举行听证、办理社保审核和安排留用地。

　　6.优化微改造项目行政审批手续。对于纳入标图建库范围，以保留原建筑物主体或采取加建扩建、局部拆建、完善公建配套设施、改变建筑使用功能等方式实施的微改造项目，各地可优化规划、用地、建设、消防、商事登记等行政审批手续办理流程，提高审批效率。

　　（四）土地供应。

　　7.允许协议出让。对于纳入“三旧”改造范围的升级改造用地，除政府收购储备后再次供地外，可以协议方式出让。

　　8.支持集体和国有建设用地混合改造。对于纳入“三旧”改造范围、位置相邻的集体建设用地与国有建设用地，可一并打包进入土地市场，通过公开交易或协议方式确定使用权人，实行统一规划、统一改造、统一运营。

　　9.支持土地置换后连片改造。在符合规划、权属清晰、双方自愿、价值相当的前提下，允许“三旧”用地之间或“三旧”用地与其他存量建设用地进行空间位置互换。以拆除重建方式实施的“三旧”改造项目，可将标图建库范围内的“三旧”用地进行复垦，复垦产生的建设用地规模和指标可用于本项目范围内的非建设用地，办理转用手续后一并实施改造，也可有偿转让给本市其他“三旧”改造项目使用。

　　10.允许将拆迁安置、移交给政府的公益用地及物业等纳入改造成本。“三旧”改造供地，可以单宗或区片土地市场评估价为基础，综合考虑改造主体承担的拆迁安置费用、移交给政府的公益性用地及物业等因素确定政府应收地价款。在保障政府收益不受损的前提下，允许以建筑物分成或收取公益性用地等方式替代收缴土地价款。

　　11.加大对产业类改造项目支持力度。具有合法用地手续的工业用地，改造后用于兴办先进制造业、生产性及高科技服务业、创业创新平台等国家支持的新产业、新业态建设项目的，经市、县人民政府批准，可享受按原用途使用的5年过渡期政策。5年过渡期满及涉及转让需办理改变用地主体和规划条件的手续时，除符合《划拨用地目录》的可保留划拨外，其余可以协议方式办理，但法律、法规、行政规定等明确规定及国有建设用地划拨决定书、租赁合同等规定或约定应当收回土地使用权重新出让的除外。

　　利用“三旧”用地建设科技企业孵化器、众创空间、新型研发机构、实验室、专业镇协同创新中心等创新创业载体的，可综合考虑分割转让比例、转让限制条件、政府回购权等因素实行差别化地价。

　　（五）收益分配。

　　12.支持工业用地扩容。依法取得的工业用地改造后提高容积率但不改变土地用途、不延长土地使用年限的，不再增缴土地价款。

　　13.实行出让收益返还政策。“三旧”用地由政府依法收回或征收后通过招标拍卖挂牌方式出让的，所得出让收益可按规定用于补偿原土地权利人，并可采取物业返还等其他方式兑现补偿。

　　14.实行土地增值税补助政策。自2019年度起，各地级以上市“三旧”改造项目所产生的土地增值税收入（全口径）较上一年度增长超过8%的部分，由省按30%的比例核定补助该市。

　　15.降低税收负担。经项目所在地县级以上人民政府确认，同一项目原多个权利主体通过权益转移形成单一主体承担拆迁改造工作的，属于政府征收（收回）房产、土地并出让的行为，按相关税收政策办理。

　　二、其他支持政策

　　16.推动园区开展循环化改造。加强园区集中供热供气、污水集中处理等基础设施建设，支持年用气量超过1000万立方米的园区企业实行天然气直供。

　　17.支持创新人才引进。对在大湾区工作的引进创新境外高端人才和紧缺人才，其在珠三角九市缴纳的个人所得税已缴税额超过其按应纳税所得额的15%计算的税额部分，由珠三角九市人民政府给予财政补贴，该补贴免征个人所得税。

　　18.实行考核奖励。省人民政府将各地“三旧”改造情况纳入对地级以上市人民政府的耕地保护责任目标考核，考核结果作为土地利用年度计划管理及实施奖惩的重要依据。